Тория и практика управления в дореволюционной России
В начале XIX в. Российская империя имела разветвленную систему высших, центральных, местных и экстерриториальных учреждений, сложившуюся в результате многочисленных реформ предшествующего столетия. Вместе с тем многие представители петербургской бюрократии, особенно окружавшие молодого императора Александра I, отчетливо понимали необходимость административных преобразований исходя из стремлений сделать управление оперативным и гибким, быстрее откликающимся на запросы жизни, а также избавления от учреждений с нечеткими функциями с их сложным порядком и формами делопроизводства.
марта 1801 г. молодой император, уступая группе влиятельных представителей екатерининской администрации, учредил «Совет непременный» во главе с генерал-фельдмаршалом Н.И. Салтыковым. Первоначально совет рассматривал такие важные государственные дела, как городское управление в столицах, о правах и преимуществах сената и т. п.
Манифест 1 января 1810 г. положил начало деятельности Государственного совета. Все законопроекты отныне рассматривались в этом новом учреждении, но приобретали силу только после утверждения их императором.
Помимо законопроектов о создании новых и о ликвидации существующих учреждений Государственный совет рассматривал частные изменения в законах и был наделен правом их толкования. Также он рассматривал немало сугубо административных вопросов; важнейшие финансовые вопросы, прежде всего государственную роспись доходов и расходов и финансовые сметы министерств и главных управлений. Члены Государственного совета назначались императором.
Когда в 1800 г. в мировой практике менеджмента появились работы Дж. Уатта (1736-1819), Сохо, в которых, помимо методов планирования, рассматривалась и текущая ревизия баланса и отчетности, сразу же принцип текущей ревизии был перенят в теорию управления в России, что на практике вылилось в то, что министры представляли в Комитет министров все дела, нуждающиеся в резолюции императора.
После появления работ Дж. Милла в 1850 г., в которых акцент делался на интервал контроля в управлении и необходимости контроля в государственном управлении, в России в 1861 г. данные теоретические знания на практике проявляются в образовании Совета министров. Совет министров был средством контроля за деятельностью отдельных министерств. Именно поэтому на его заседаниях рассматривались реорганизации аппарата министерств и главных управлений, заключения особых комиссий, созданных императором для рассмотрения отчетов министров.
Итак, основополагающий принцип единоначалия в центральном управлении приносил свои результаты: изменился характер делопроизводства (коллегиальное делопроизводство заменялось министерским; был регламентирован порядок ведения дел; определены формы регистрации, движения документа внутри министерства с указанием сроков исполнения, отправки документов, проверки исполнения).
Но уже в конце XIX в. углубление процесса общественного разделения труда, рост промышленности, разложение феодальной системы, становление капитализма и отмена крепостного права обусловили необходимость реформ.
января 1864 г. Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» - законодательный акт, которым вводилось земство. Речь шла не об изменении самодержавно-бюрократической системы в целом, а лишь о введении в эту систему нового института - всесословного самоуправления. Власть российского императора по-прежнему оставалась неограниченной, высшие государственные учреждения сохраняли консервативный характер и защищали привилегии дворянства, крупной бюрократии.
Избираемые различными сословиями русского общества земские учреждения принципиально отличались от корпоративно-сословных организаций, таких как дворянские собрания и т.п. Крепостники возмущались тем, что на скамье в земском собрании «сидит вчерашний раб рядом со своим недавним хозяином». Действительно, в земских собраниях были представлены различные сословия - дворяне, чиновники, духовенство, купцы, промышленники, мещане и крестьяне.
После избрания гласных созывались уездные земские собрания, на которых обычно заседали уездные представители дворянства.
Таким образом, более высокое звено земского самоуправления формировал ось на основе непрямых выборов и представительства чинов.